La Atalaya
LA CREACIÓN DE PROVINCIAS EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPAÑOL
Dr. D. Francisco M. García Costa (Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Murcia)
A. Introducción
B. La creación de provincias como posibilidad constitucionalmente admitida
C. El procedimiento de creación de provincias
D. Recapitulación
1. La provincia constituye la demarcación administrativa por antonomasia del territorio español. Inspirada en el modelo centralista francés de los Departamentos, la aparición de la provincia como escalón intermedio entre el municipio y el Poder central suponía para la España de principios del siglo XIX la eliminación de las heterogéneas y múltiples divisiones territoriales del Antiguo Régimen, así como la introducción de un expeditivo instrumento de uniformidad organizativa y de cohesión nacional. Por estas razones, la Constitución española de 1812 estableció en su artículo 11 la obligación de hacer una "división más racional del territorio nacional", en cuyo cumplimiento se dictaron el Decreto de las Cortes de 27 de enero de 1822 y, posteriormente, el Decreto de 30 de noviembre de 1833. Éste último estableció el mapa provincial que ha llegado hasta nuestros días, modificado tan sólo por el Decreto-Ley de 21 de septiembre de 1927 que dividió la antigua provincia de Canarias en las de Tenerife y Gran Canaria.
Paralelamente al reconocimiento de la provincia como demarcación territorial, se fue afirmando su condición de Entidad Local, y con esta doble naturaleza de "división territorial de la Administración del Estado" y de "circunscripción determinada por la agrupación de Municipios" evolucionaría durante los siglos XIX y XX hasta llegar al régimen constitucional de 1978.
2. La tradicional presencia e importancia de la provincia en nuestra historia contemporánea no ha sido minusvalorada por la Constitución española de 1978, la cual no sólo la concibe como demarcación territorial del Estado y Entidad Local sino, también, como circunscripción electoral y como entidad titular de la iniciativa para la creación de Comunidades Autónomas, capaz de vertebrar y articular la nueva organización territorial del Estado. Asimismo, la Constitución española de 1978 otorga máxima protección a la provincia al establecer la garantía de su autonomía y al blindar el mapa provincial estableciendo la necesidad de que cualquier alteración en el mismo haya de ser aprobada por las Cortes Generales mediante una ley orgánica.
A pesar de estos esfuerzos constitucionales por subrayar el papel de la provincia, la concreción del modelo de organización territorial del Estado se ha realizado fundamentalmente mediante la constitución de Comunidades Autónomas y ello ha significado la postergación de la provincia como elemento de estructuración territorial, sobre todo en las Comunidades Autónomas uniprovinciales no insulares en las que aquélla ha desaparecido por integración en la Comunidad Autónoma, tal y como ha establecido la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico y previamente había confirmado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (S.T.C. de 28 de julio de 1981).
Efectivamente, en las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, Madrid, Murcia, Navarra y La Rioja, la "Diputación Provincial queda [...] integrada en la Comunidad Autónoma" con los efectos recogidos por el artículo 9 de la mencionada Ley:
a) Una vez constituidos los órganos de representación y gobierno de la Comunidad Autónoma o en el momento que establezcan los respectivos Estatutos, quedarán disueltos de pleno derecho los órganos políticos de la Diputación.
b) La Administración provincial quedará totalmente integrada en la Administración autonómica.
c) La Comunidad Autónoma, además de las competencias que le correspondan según su Estatuto, asumirá la plenitud de las competencias y de los recursos que en el régimen común correspondan a la Diputación Provincial.
d) La Comunidad Autónoma se subrogará en las relaciones jurídicas que deriven de las actividades anteriores de la Diputación Provincial.
3. Las Comunidades Autónomas uniprovinciales tendrán además el carácter de Corporación representativa a que se refiere el artículo 141, 2, de la Constitución.
En conclusión, y tal y como más modernamente establece el art. 40 Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local, "las competencias, medios y recursos que corresponden en el régimen ordinario a las Diputaciones Provinciales" han sido asumidas por las Comunidades Autónomas uniprovinciales no insulares, desapareciendo en todas ellas la provincia.
-La creación de provincias como posibilidad constitucionalmente admitida
La disciplina constitucional de la provincia se extiende también a la modificación de los límites de cada una de ellas y, por extensión, a la modificación de la división provincial. Recogiendo el precedente establecido por la Constitución de 1931 en su articulo 10, la Constitución de 1978 establece la posibilidad de modificar el mapa provincial al disponer en el inciso final de su artículo 141 que "cualquier alteración de los limites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica".
Esta regulación constitucional supone un cambio sustancial con respecto a la contenida en la legislación inmediatamente precedente, cambio presidido -como ya advertimos- por la finalidad del constituyente de otorgar máxima protección no sólo a la provincia como categoría, sino también a la anacrónica división provincial existente a la entrada del régimen constitucional.
A pesar de ello, la Constitución no llega a petrificar este mapa provincial, pues no prohíbe ni expresa ni implícitamente su modificación, y, muy al contrario, prevé la posibilidad de que se introduzcan alteraciones en él, siempre y cuando éstas se realicen mediante ley orgánica.
2. Admitida constitucionalmente la introducción de alteraciones en el mapa provincial ex art. 141, surge espontáneamente la cuestión de si la Constitución también prevé la posibilidad, no recogida expresamente por ella, de la creación de una provincia ex novo como resultado de las alteraciones de la división provincial.
Efectivamente, no es posible identificar a limine una alteración cualquiera de los límites provinciales con la creación de una nueva provincia independiente. La creación de una provincia no sólo entraña una nueva división del territorio nacional derivada de una alteración de los límites provinciales consistente en la desaparición de toda (fusión) o parte del territorio (segregación) de una provincia preexistente; la creación de una provincia supone, asimismo, una nueva delimitación del territorio delineada por el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma en la que se produce tal fusión o segregación, una nueva configuración del sistema electoral, y, en el caso concreto de las Comunidades Autónomas uní provinciales no insulares, su conversión en Comunidad Autónoma pluriprovincial
En consecuencia, la creación de nuevas provincias independientes se configurará como una posibilidad admitida por la Constitución siempre que ésta prevea las cuatro modificaciones antes apuntadas. Por ello, nuestro esquema de trabajo pasará por dar respuesta a estas cuatro cuestiones.
3. Cabe plantearse, de entrada, si bajo la bajo la fórmula "cualquier alteración» del artículo 141. C.E. cabe entender comprendida la desaparición de toda (fusión) o parte (segregación) de una provincia preexistente en que, por definición, consiste la creación de una nueva provincia independiente.
La Constitución recoge la posibilidad expresa de realizar cualquier alteración de los límites provinciales. La creación de una provincia consiste, dada la fragmentación provincial de todo el territorio nacional, bien en la fusión de una o varias provincias previamente existentes, bien en la segregación del territorio de una o varias de ellas para constituir una nueva independiente. En consecuencia, la creación de una provincia no es una alteración cualquiera de los límites provinciales, sino una alteración consistente en la desaparición de toda (fusión) o de parte (segregación) de una provincia preexistente.
De las interpretaciones gramatical, teleológica e histórica del artículo 141 C.E. se deduce sin ambages que este precepto prevé la creación de una nueva provincia independiente como resultado de la fusión o de la segregación de parte del territorio preexistente.
Efectivamente, el articulo 141 C.E. utiliza expresamente la expresión “cualquier alteración", sin que establezca una topología concreta y cerrada de las mismas y sin que prohíba explícita o implícitamente alguna de ellas. Cualquier alteración es, ateniéndose a la desnudez de las palabras, cualquier alteración, desde la más básica y elemental alteración hasta la constitución de nuevas provincias.
Por otro lado, la propia configuración de la alteración de los límites provinciales como materia estatal reservada a ley orgánica, instrumento normativo reservado para las materias especialmente notorias, evidencia la finalidad -criterio teleológico- perseguida por el constituyente de proteger y blindar al máximo la división territorial española ante la eventualidad de que una alteración de los limites provinciales traiga por consecuencia la constitución de una nueva provincia. El constituyente no prohíbe la creación de nuevas provincias, pero la dificulta enormemente al exigir ley orgánica.
Por último, la interpretación histórica del articulo 141 C.E. también avala los resultados obtenidos por los criterios gramatical y teleológico, ya que el análisis del proceso de elaboración del precepto en estudio demuestra que la elevación- de la materia de las alteraciones provinciales a rango de ley orgánica se debió a la enmienda presentada en la Comisión del Senado por el diputado Vida Soria quien la defendía arguyendo la trascendencia y relevancia política de esta materia en tanto en cuanto afectaba a la estructura territorial del Estado.
Por todo ello, y en conclusión, bajo la cláusula "cualquier alteración de los límites provinciales" cabe entender acogida la alteración en grado máximo de los limites de una provincia previamente existente que consiste en la fusión de dos o más provincias limítrofes o la segregación de parte del territorio de ser, siempre y cuando se apruebe mediante ley orgánica.
4. En segundo y tercer lugar, y conforme al esquema antes adelantado, debemos plantearnos si la condición de la provincia de entidad titular de la iniciativa para la creación de Comunidades Autónomas impedirla la aparición de otras nuevas, dado que ello supondría una modificación sustancial de la delimitación del territorio fijado en el Estatuto de Autonomía y, en su caso, del carácter uní provincial de una Comunidad Autónoma.
La Constitución adoptó un modelo poco definido y bastante abierto de organización territorial en el que no se fijó, contrariamente a lo que sucedía con las provincias, el mapa autonómico. La Constitución no prohíbe modificaciones del ámbito territorial ni de la uniprovincialidad de las Comunidades autónomas, extremos ni tan siquiera contenidos en ella. Antes bien, la Constitución prevé estas posibilidades al establecer como contenido necesario del Estatuto de Autonomía la delimitación del territorio de la Comunidad Autónoma (art.147,2, b) C.E.), por lo que la creación de una nueva provincia requiere de la modificación del Estatuto de Autonomía de la Comunidad en la que se inserte.
Por todo ello, y en conclusión, ha de considerarse como posibilidad constitucionalmente admitida que se produzca una modificación del territorio de una Comunidad Autónoma al incorporar en ella ex novo a una nueva provincia, ya que esta posibilidad tampoco aparece prohibida por la Constitución, la cual sólo establece que Ios estatutos de Autonomía deberán contener la delimitación de su territorio (art.147,2, b) C.E.). Asimismo, la conversión de una Comunidad Autónoma uniprovincial en pluriprovincial como consecuencia de la creación de una nueva provincia también ha de ser considerada como una posibilidad constitucionalmente admitida.
5. En cuarto lugar, la creación de una provincia supone la modificación del sistema electoral general, extremo perfectamente permitido por la Constitución.
Crear una nueva provincia entraña crear una nueva circunscripción electoral tanto para el Congreso de los Diputados como para el Senado. Los artículos 68 y 69 no prohíben expresamente la creación de nuevas circunscripciones, ni tal prohibición se deduce implícitamente del número máximo de Senadores -inexistente- ni del número máximo de Diputados, pues toda provincia tiene garantizada una representación mínima inicial. Antes bien, la delimitación del régimen electoral aparece remitida a la Ley, la cual puede establecer las modificaciones que estime pertinentes.
6. En conclusión, la Constitución permite la creación de nuevas provincias independientes, siempre y cuando ésta se ajuste a los requisitos y procedimientos establecidos. Estos requisitos son, básicamente, dos: la aprobación mediante ley orgánica y la aprobación de la modificación del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma en la que aquélla se insertará.
-El procedimiento de creación de nuevas provincias
1. Como acabamos de señalar, la Constitución establece que la creación de nuevas provincias independientes precisará de su aprobación mediante ley orgánica y de la aprobación de la modificación de la delimitación del territorio contenida en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad autónoma en la que se integre tal provincia.
2. El único dato normativo en torno al procedimiento de creación de nuevas provincias se contiene en la propia Constitución, la cual establece que cualquier alteración de los límites provinciales precisa su aprobación mediante ley orgánica, apareciendo estas previsiones reproducidas en sus propios términos en el inciso final del punto 20 del articulo 25 del Real Decreto Legislativo 78111986. Texto refundido de las disposiciones locales Vigentes en materia de régimen local.
En consecuencia, la creación de nuevas provincias se configura en una competencia reservada a ley orgánica. Por ello, esta materia se estructura como una competencia estatal, excluyéndose radicalmente la posibilidad contemplada en nuestro derecho histórico -y posiblemente demandada por la condición de "agrupación de municipios" de la provincia- de que los municipios o las Diputaciones provinciales interesadas intervengan en la creación de nuevas provincias. Así mismo, y como materia reservada a la ley orgánica, la creación de provincias aparece excluida de la iniciativa popular -art. 87.3 C.E.y en ningún caso puede ser regulada mediante otros instrumentos normativos (ley ordinaria; Decretos Legislativos -art. 82.1 C.E.-, Decretos-leyes -art. 86.1 C.E-).
3. Dado que el Estatuto de Autonomía es, por definición, una Ley Orgánica es necesario plantearse si por economía legislativa es posible crear una nueva provincia con la sola reforma del Estatuto de Autonomía. Esta solución no nos parece posible, ya que la creación de una provincia se configura no sólo como una competencia reservada a ley orgánica, sino también, y precisamente por ello, como una competencia estatal en la que la participación de las Comunidades Autónomas se limita tan sólo a ejercer su iniciativa legislativa mediante la remisión a la. Mesa del Congreso de una proposición le ley. En -Cambio, la reforma del Estatuto de autonomía es propiamente una competencia autonómica, en la que la participación de la Comunidad presenta otro alcance (vid 147.3 C.E.)
4. El esquema de la tramitación de la ley orgánica de creación de una nueva provincia es el siguiente:
4.1. La iniciativa legislativa corresponde tan sólo al Gobierno, al Congreso, al Senado y a las Asambleas legislativas de Comunidades Autónomas.
A pesar de que la provincia se concibe como "agrupación de municipios", los municipios interesados en la creación de nuevas provincias no intervienen en ninguna de las fases del procedimiento de creación de la misma, ni tan siquiera mediante1a posibilidad, contemplada tradicionalmente en nuestro ordenamiento jurídico, de elevar al Ministerio del Interior propuestas en ese sentido. La participación de los municipios en la creación de la provincia queda reducida a un papel mediato y auxiliar, consistiendo bien en la adopción de acuerdos plenarios solicitando a los titulares de la iniciativa legislativa, singularmente las asambleas legislativas de Comunidad autónoma, la adopción de un proyecto de ley o de una proposición de ley en este sentido, bien en la preceptiva consulta no vinculante prevista el articulo 5 de la Carta europea de autonomía local de 15 de octubre de 1985, que puede llegar a consistir, incluso, en un referéndum no vinculante previsto en el artículo 92. 3 C.E.
4.2. La deliberación y aprobación parlamentaria se regula en la Sección Primera del Capitulo III del Título V del reglamento del Congreso de los Diputados. La tramitación de la ley orgánica coincide, esencialmente, con la de cualquier ley ordinaria, salvo en estos dos puntos:
-no se puede tramitar como ley de comisión;
-su aprobación requiere de la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados en una votación final sobre la totalidad del proyecto.
5. La aprobación de la reforma del Estatuto se ajustará al procedimiento establecido el efecto en cada Estatuto. En el caso del Estatuto de Murcia, la regulación de la modificación se contiene en su artículo 55. El esquema de la tramitación de la reforma del Estatuto es el siguiente:
5. 1. Iniciativa otorgada al Gobierno, a las Cortes, a una cuarta parte de los Diputados regionales y a una tercera parte de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de la región.
5.2. Deliberación y aprobación del proyecto de reforma por tres quintos de los miembros de 1a Asamblea regional, dado que esta modificación no sólo exige la asunción de nuevas competencias por parte de la Comunidad Autónoma. El proyecto de reforma ha de contener la modificación de, al menos, los artículos 1.l., 1-2, 3.1, 18.1, 18,2 y 18.3.
5.3. Aprobación del proyecto de reforma del Estatuto de Autonomía como ley orgánica.
1-. La Constitución no prohibe la creación de nuevas provincias. En efecto, no existe en la Norma Fundamental española precepto alguno que prohiba expresamente la creación de nuevas provincias. Asimismo, la Constitución tampoco recoge ninguna prohibición implícita sobre la creación de provincias, ya que éstas no se han enumerado o mencionado eo nomine, no se ha fijado su número concreto, ni se ha establecido la inalterabilidad de los límites provinciales.
2-. La Constitución prevé la creación de nuevas provincias. Si bien la Norma Fundamental española no contempla expresamente la creación de nuevas provincias independientes, esta posibilidad se deduce sin ambages del artículo 141 C.E. La creación de una provincia requiere la aprobación de una ley orgánica de creación de la misma (141 C.E.) y la modificación del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma en el que se inserte la nueva provincia. Por ello, la creación de la provincia de Cartagena supondría la aprobación de una ley orgánica ad hoc y la aprobación de la modificación de los artículos 1.1., 1.2, 3.1, 18.1, 18,2 y 18.3 del Estatuto de autonomía de Murcia.
3-. Por todo ello, podemos concluir que la creación de una nueva provincia independiente no está prohibida por la Constitución. Antes bien, según nuestra Constitución se puede crear una nueva provincia con los requisitos y mediante los procedimientos establecidos en ella.
"La democracia no es el silencio, es la claridad con que se exponen los problemas y la existencia de medios para resolverlos".
Enrique Múgica Herzog (Político español)
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